전 세계적으로 감염병과 자연재해로 인해 개인과 사회의 안정적인 식품공급에 대한 불확실성이 증가하고 있고, 삶의 가장 기본 영역인 먹거리에서 연령, 지역, 계층 간의 영양 격차가 심화되고 있다[1, 2]. 안정적인 식품의 획득과 인구집단 간 격차를 해소하기 위해서는 보편적 수준에서 누구에게나 필요한 식품보장 기준선 마련은 중요하다.

국내에서의 식품보장 관련 연구는 현황 및 건강과의 관련성에 대해 주로 보고하고 있다. 국가 수준의 건강조사인 국민건강영양조사와 지역사회건강조사에서는 식품보장을 식품안정성이라는 용어로[3, 4, 5], 한국복지패널조사에서는 식품보장이라는 용어로[6] 현황을 파악하고 있고, 일부 농업 분야에서는 식량 안보로 표현하며 국가적 차원에서의 식량 자급률 등을 조사하고 있다[7, 8]. 국내 인구집단에서 식품미보장과 관련된 건강문제는 비만, 당뇨, 고혈압 등의 만성질환, 우울감과 낮은 자아존중감 등의 부정적인 건강 상태 뿐 아니라, 낮은 생활만족도와 배우자 폭력 경험 등의 부정적인 사회적 건강까지 광범위하게 보고되었다[9].

1948년 ‘세계인권선언’과 1966년의 ‘경제·사회·문화적 권리에 대한 국제규약’에서는 복지, 노동, 주거, 건강, 교육은 최소한의 품위 있는 삶을 위하여 시민이 누려야 할 기본권이며 국가는 이를 보장할 책임이 있음을 강조하고 있다. 이에 지방자치단체에서는 개개인의 최소한의 인간다운 삶을 보장하고 역량 있는 사회구성원으로 성장하고 생활할 수 있는 사회적 기반을 조성하기 위해 시민 복지 기준선을 마련하여 발표하고 있다[10]. 그러나 먹거리 영역에서 어느 수준까지 보장해야 하는지에 대한 논의는 지금껏 없었다. 먹거리의 양과 질을 모두 보장할 수 있는 적정 기준선과 성과지표를 설정하는 것은 식품미보장 대상을 선별하고 사업 및 정책 효과를 적절하게 평가하기 위해 중요하다. 즉, 기준선과 성과지표를 바탕으로 이론 기반의 합리적이고 효율적인 사업 기획, 실행 및 평가가 가능하다[11].

이 연구에서는 식품보장에 대한 국제적인 개념과 국내외 식품보장관련 연구에서 제안하는 핵심영역 고찰을 통하여 식품보장 기준선 설정을 위한 기본 개념을 제시하고 세부 영역을 설정하고자 하였다. 또한 이론적 프레임을 기반으로 지방자치단체에서 식품보장의 적정 수준을 평가하기 위해 활용 가능한 지표를 제시하고자 하였다.

본 연구에서는 식품보장 기준선 설정을 위한 이론적 틀을 확립하기 위하여 식품보장 관련 사업을 수행하는 주요 국제기구의 식품보장 정의와 국내외 식품보장 관련 조사에 적용되고 있는 식품보장 영역을 탐색하였다. 이를 위해 수집된 문헌자료는 2020년 3월 ~ 8월 간 14회에 걸친 전문가 원탁회의(expert roundtable discussion)에서 검토하였으며, 우리나라의 식품보장 정책에 적용할 수 있는 식품보장의 개념과 구성 영역, 핵심요소를 도출하는데 활용되었다.

전문가 원탁회의 구성원은 총 7인으로 학계 식품영양 전문가 4인(이중 1인은 영양학 전공자로서 주 연구 분야가 식품보장인 전문가 1인 포함), 학계 사회복지 전문가 2인(주 연구 분야가 식품보장인 전문가 1인과 복지 기준선 관련 전문가 1인), 지방자치단체 현장의 식품정책 전문가 1인을 포함하였다. 원탁회의는 2단계로 진행되었는데, 첫 단계에서는 전 구성원을 참여 대상으로 매달 2회 주제에 따라 관련 문헌을 고찰하여 발제하고 의견을 나눈 후 다양한 의견을 하나의 의견으로 좁히는 토론 형식의 세미나로 진행하였다. 예를들어, 처음은 식품영양 분야에서의 식품보장 개념과 사회복지 분야에서의 식품보장 개념을 각각 발제하고 향후 지방자치단체의 식품보장 기준선을 마련하고 정책적 평가를 해야 한다면 어떤 식품보장의 개념이 가장 적절할 것인지에 대한 합일점을 토론을 통해 찾아가는 방식으로 총 9회에 걸쳐 진행되었다. 두 번째 단계에서는 식품영양 전문가 4인을 중심으로 첫 단계와 같은 방식의 문헌고찰 및 토론을 총 5회에 걸쳐 진행하였다. 이 단계에서는 앞선 단계에서 도출된 식품보장의 기본 개념을 토대로 세부 영역을 정하고, 이를 모형화(conceptual framework)하였으며, 각각의 세부 영역을 모니터링하고 평가할 수 있도록 지방자치단체에서 생산 가능한 지표를 제시하였다. 제시된 지표는 지방자치단체 현장의 식품정책 전문가의 서면 검토를 통해 적용가능성(feasibility) 등을 고려하여 최종 결정하는 방식으로 진행하였다.

전문가 원탁회의에서 식품보장의 정의와 관련하여 검토한 국외 자료는 유엔 세계 식량 회의(United Nations World Food Conference)[12], 세계식량농업기구(United Nations Food and Agriculture Organization, UN FAO)[13, 14, 15, 16], 세계 은행(World Bank)[17], 미국 농무부(United States Department of Agriculture, USDA)[18]의 자료이다. 그 외 국내외의 식품보장 조사 현황과 조사에 포함된 식품보장 측정 영역을 탐색하였는데, 국외의 현황은 세계식량농업기구의 식품미보장 경험 척도(Food Insecurity Experience Scale, FIES)[19], 미국 농무부-농업경제연구부(Economic Research Service, ERS)[20], 미국 국제개발처(United States Agency for International Development, USAID)의 평화를 위한 식품지표(Food for Peace Indicators)[21, 22], 이코노미스트 인텔리전스 유닛(Economist Intelligence Unit, EIU)의 세계 식품보장 지수(Global Food Security Index, GFSI)[23, 24]를 통해 살펴보았으며, 국내의 현황은 국민건강영양조사[3, 4], 지역사회건강조사[5], 한국복지패널조사[6] 자료를 통해 살펴보았다.

이 연구에서는 지방자치단체에서 식품보장을 위한 중재 전략 및 정책 개발에 활용할 수 있는 식품보장 기준선을 제안하기 위하여 세계식량농업기구에서 제시한 식품보장 프레임을 적용하였다[16]. 식품보장의 4개의 핵심영역인 식품의 가용성, 식품의 접근성, 식품의 이용성, 지속가능성 영역에서 중재 대상에 따른 중재 수준의 전략적 접근방식을 모색하고 식품보장 기준선으로 활용할 수 있는 영역별 지표를 제시하였다.

기존에 국내외적으로 식품보장을 평가하기 위해 개발된 다양한 측정 지표들을 고찰한 결과, 이들 측정 지표들은 세계식량농업기구에서 제시하고 있는 식품보장의 4개의 핵심영역을 모두 포함하고 있지는 않았다. 특히 지속가능성 영역에 대한 평가는 매우 미비하였다. 최근 식품공급과 보장에 있어서 지속가능성 요인은 특히 중요하다고 할 수 있다. 현재 코로나19와 같은 전 지구적 재난 상황에서 식품보장은 크게 줄어들었는데, 특히나 사회경제적 취약계층의 타격이 크다. 호주의 한 연구에서는 코로나19의 확산 방지를 위해 적용된 사회적 거리 두기에 의해 가장 큰 영향을 받은 직업군에게서 식품미보장률이 가장 증가했다는 보고가 있다[1]. 또한, 미국의 연구에서도 조사에 참여한 사회적 취약계층 중 30%가 코로나19 이후 식품미보장을 경험했고 참여자의 2/3가 식품섭취량을 줄였다고 응답하였다[33]. 국내 자료인 2020년 서울시 먹거리 통계조사에서 나온 결과에 따르면 식품미보장을 경험한 가구원들이 코로나19 이후 식품섭취량을 줄였다고 응답하였다[34]. 또한, 계속되고 있는 기후 위기로 인한 식품보장의 감소는 여러 지역의 지역사회를 위협하고 있다. 최근 가속화되고 있는 기온 상승으로 인해 남반구의 농작물 수확률이 떨어지고 있으며, 특히나 원래도 식품미보장이 문제였던 아프리카, 아시아와 남미의 고산지역의 건조지대에 큰 영향을 미치고 있다. UN의 기후변화에 관한 정부 간 협의체(The Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)의 보고서에 따르면 이러한 흐름은 앞으로 더욱 가속화될 전망이며, 곡류의 가격이 2050년에는 29%까지 증가할 수 있다고 전망하였다[35]. 이는 정부의 식품보장 정책에 지속가능성이 기본적으로 매우 중요한 영역임을 보여주는 자료이다.

2014년에 세계식량농업기구에서 측정하고 있는 식품미보장 경험 척도, 미국 국민건강영양조사에서 조사하고 있는 식품보장 측정 도구, 미국 국제개발처에서 측정하고 있는 국제식품보장지표는 식품보장의 핵심 영역 중 가용성, 접근성, 이용성을 포함하였다. 이들 지표들은 금전적인 제한 상황에 의한 식품미보장 발생을 중점으로 측정하였는데, 세계식량농업기구의 식품미보장 경험 척도는 금전적인 제한 상황뿐만 아니라 가구 내 다른 자원 제한으로 인한 식품미보장 발생 측정도 포함하였다. 최근에 개발된 이코노미스트 인텔리전스 유닛에서 측정하고 있는 세계 식품보장 지수는 가용성, 접근성, 이용성 3개의 영역에 추가적으로 지속가능성 영역 평가를 위한 천연자원 및 회복력을 조사하였다. 그러나 세계식품보장 지수는 총제적인 국가 식품시스템을 측정하고 국가별로 비교하기 위한 지수로 개발되다 보니 지표들이 국가 단위의 거시적 지표로만 구성되어 있어 지역사회 수준이나 개인 수준에서의 측정 평가가 불가하다는 제한점이 있다. 따라서 이 연구에서는 식품보장의 4개 핵심영역 모두를 포함하여 지역사회 수준에서 측정할 수 있는 지표를 제안하였다.

국내에서 기존에 조사되고 있는 식품보장 문항은 미국 국민건강영양조사에서 측정되고 있는 조사 도구를 기반으로 개발된 조사 문항으로, 금전적인 제한 상황에 의한 식품보장 현황을 파악하고 있고, 식품보장율 산출 지표로 식품 섭취에 대한 양적 부족 여부를 기준으로 평가하고 있다. 즉, 경제적으로 어려워서 가끔 또는 자주 먹을 것이 부족한 경험이 있는 대상자를 식품미보장으로 평가하고 있어 질적인 측면에서의 식품보장 여부에 대한 평가가 미비하다. 또한, 식품미보장의 발생은 경제적인 요인뿐만 아니라 식품을 구매할 수 있는 기타 자원들, 노동 시장, 생산 투자, 신용 등의 시장 구조나 정책 환경과 같은 거시적인 사회 구조적 요인 등에 의하여 영향을 받음에도 불구하고[14, 21, 36] 기존의 평가는 경제적인 요인으로 인한 발생에 한정되어 있다. 따라서 향후 식품미보장을 측정하는데 있어서 경제적인 이유뿐만 아니라 다른 환경적, 건강상의 원인 등에 대한 고찰을 할 수 있는 조사항목이 필요하다.

최근 노인과 같은 영양 취약 대상자에서 식품미보장에 중요한 영향 요인으로 지역사회 식품환경이 보고되었다. 식품미보장에 영향을 미치는 인구학적 요인을 보정하고도 지역사회 내 건강한 식품을 판매하는 식료품점의 충분성, 식료품점에 대한 접근성(버스 노선, 거리, 교통편 등), 식료품점의 서비스 등이 식품보장과 유의한 연관성이 있었다[37, 38, 39]. 이는 해외에서 식품접근성이 떨어지는 식품 사막에 거주하는 시민들의 섭취 식품의 질이 떨어지고 비만율이 높아지는 것과도 맥을 같이 한다[40]. 이는 영양 불평등을 높이는데 기여하며, 다른 말로 하면 식품의 접근성을 높이는 것이 영양 불평등을 해결하는데 중요하다는 것이다[41].

전 세계적으로 감염병이나 자연재해와 같은 다양한 불안 요인과 불확실성이 증가하는 가운데 시민들의 식품보장에 대한 정부의 역할이 중요해지고 있다. 이에 본 연구에서는 다양한 문헌고찰을 통해 식품보장에 대한 이론적 틀과 향후 정책 마련을 위한 세부 영역과 지표 등을 제시하였다. 이는 하나의 예시로 제시한 것으로 지방자치단체에서는 해당 지역의 상황에 맞는 식품보장의 기준선을 확립하는데 참고자료로 활용할 수 있다. 현재 뿐 아니라 앞으로 불안한 사회경제적 환경에서도 안정적이고, 환경생태적으로 지속가능한 식품보장을 위해 4가지 영역(가용성, 접근성, 이용성, 지속가능성)에서 세부적인 목표를 가지고 성과지표들을 측정, 모니터링, 평가하는 것이 중요하다. 현재 이러한 식품보장 정책과 정책을 평가할 수 있는 지표가 마련되어있지 않다면, 장기적인 관점에서 체계적인 지표 마련을 위한 자료 생산도 반드시 필요할 것이다.

본 연구에서는 식품보장 기준선을 마련하기 위해 식품보장의 기본 개념과 세부 영역을 설정하고 관련 지표를 탐색하였다. 문헌고찰과 14회의 전문가 원탁회의를 통해 식품보장의 핵심 개념을 분석, 추출하였고, 그 결과 식품의 가용성, 접근성, 이용성, 지속가능성에 이르기까지 식품보장의 개념을 가장 포괄적으로 접근하고 있는 세계식량농업기구의 2003년 식품보장 프레임을 기초로 식품보장에 대한 개념을 다음과 같이 정의하였다. 각 개인은 양적으로 충분하고 질과 안전이 보장된 식품을 공급받을 수 있고, 지역사회에서 접근 가능하며, 이를 건강과 행복을 위해 이용할 수 있어야 한다. 또한, 이는 변화하는 환경에서 지속가능한 방식으로 보장되어야 한다. 이를 구체적으로 설명하면 다음과 같다. 첫째, 충분한 먹거리(국민 누구나 안전하고 적절한 영양의 먹거리를 충분히 공급받아야 한다)는 양, 질, 안전의 세 가지 측면에서 충분한 식품공급의 보장을 의미한다. 둘째, 공평한 먹거리(국민 누구나 평등하게 먹거리를 얻을 수 있어야 한다)는 안전한 양질의 식품을 적정가격으로 구매할 수 있는 환경 조성, 사회경제적 격차에 상관없이 필요시 양질의 먹거리를 제공 받을 수 있는 환경을 포함한다. 셋째, 건강한 먹거리(국민 누구나 건강하게 식품을 섭취할 수 있어야 한다)를 위해 건강한 식사를 준비하고 친환경적이며 생태계를 보전하는 먹거리 소비, 먹거리를 통해 국민의 건강과 행복을 추구할 수 있는 다양한 전략들을 제공해야 한다. 넷째, 지속가능한 먹거리(국민 누구나 어떤 상황에서도 지속가능하게 먹거리를 보장받아야 한다)를 위해 지속가능한 방식으로 먹거리를 공급할 수 있는 환경을 조성해야 하며, 친환경적이며 생태계 보전을 고려하는 먹거리체계를 만들어야 한다. 본 연구에서 제안한 식품보장 개념과 세부 영역별 목표는 향후 다양한 식품영양 지원 정책과 대국민 영양 사업에 근간이 될 수 있을 것이라 생각한다.